Kto reprezentuje interesy emerytów? Co dalej z Radą Nadzorczą ZUS

W maju 2014 roku na wspólnym posiedzeniu organów Rady Nadzorczej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych tj. Zespołu ds. Organizacyjno-Prawnych oraz Zespołu ds. Strategicznych podjęto dyskusję nad potrzebą przygotowania propozycji zmian prawnych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, które w sposób bardziej precyzyjny określałyby wzajemne relacje między Radą nadzorczą a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych.

Obecnie, zgodnie z art. 73 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych:

„Prezesa Zakładu powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Prezes Rady Ministrów odwołuje Prezesa Zakładu na wniosek ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego”.

Natomiast zgodnie z art. 74 ust. 1:

„Zarząd Zakładu składa się z Prezesa Zakładu oraz z 2–4 osób, powoływanych i odwoływanych przez Radę Nadzorczą Zakładu, na wniosek Prezesa Zakładu.”

W kilku kolejnych artykułach ustawa nadaje dalsze kompetencje Radzie Nadzorczej, a mianowicie:

„Do zadań Rady Nadzorczej Zakładu należy w szczególności:

1) uchwalanie regulaminu działania Zarządu Zakładu;

2) ustalanie wynagrodzenia członków Zarządu, z wyłączeniem Prezesa Zakładu;

3) okresowa ocena – w przyjętym przez siebie trybie – pracy Zarządu;

4) zatwierdzanie projektu rocznego planu finansowego Zakładu i sprawozdania z jego wykonania, a także rocznego sprawozdania z działalności Zakładu;

5) opiniowanie projektów planów finansowych FUS i FRD oraz sprawozdań z ich wykonania;

6) opiniowanie projektów aktów prawnych z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz zgłaszanie inicjatyw w tym zakresie kierowanych do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego;

8) wybór biegłego rewidenta wykonującego badanie rocznego sprawozdania finansowego Zakładu, FUS i FRD;

11) opiniowanie projektu statutu Zakładu.”,

czy też:

„Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, na wniosek Prezesa Zakładu, zaopiniowany przez Radę Nadzorczą Zakładu, nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi, w którym określa w szczególności:

1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu;

2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu.”

Wśród przytoczonych wyżej uprawnień nadanych Radzie trudno doszukiwać się takich, które miałyby istotny wpływ na funkcjonowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ze strony jakby nie było społecznego organu nadzoru i kontroli nad tą instytucją ubezpieczeniową.

Zainicjowana przez samych członków Rady Nadzorczej ma duże znaczenie. I to nie tylko z uwagi na bieżące potrzeby wynikające z aktualnej, znanej z autopsji członkom Rady Nadzorczej, sytuacji w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.

Dyskusja na powyższy temat staje się coraz bardziej potrzebna i powinna mieć charakter otwartej debaty publicznej. Przemawia za tym szereg argumentów, poczynając od znaczenia społecznego instytucji krytycznie ocenianej przez opinie społeczną a kończąc na antycypacji zmian w prawie, jakie czekają nas w niedalekiej przyszłości. Powinna także dotyczyć nie tylko zmian w ustawie, ale kompleksowego usytuowania Rady Nadzorczej w polskim systemie prawa ubezpieczeniowego.

Poniższy tekst to przyczynek autora do tej dyskusji.

Zgodnie z konwencjami Międzynarodowej Organizacji Pracy, ratyfikowanymi przez Polskę „ubezpieczeni powinni być dopuszczeni do udziału w kierowaniu autonomicznymi instytucjami ubezpieczenia na warunkach określonych przez ustawodawstwo narodowe, które może również ustanowić udział przedstawicieli pracodawców i władz publicznych”.¹

Zarówno w Polsce, poczynając od okresu międzywojennego, jak i w innych krajach europejskich, zapisy konwencji miały wpływ na uregulowania prawne dotyczące różnych organów społecznych, powoływanych do utrzymania ścisłych kontaktów między nimi a ogółem ubezpieczonych.

W organach tych zasiadali, w określonych i różnych proporcjach, z jednej strony przedstawiciele rządowi, rzeczoznawcy i przedstawiciele pracodawców z drugiej zaś przedstawiciele pracowników oraz ubezpieczonych spoza kręgu pracowników.

Różny był tryb wyłania tych przedstawicieli – od wyborów bezpośrednich lub pośrednich, poprzez powoływanie lub desygnowanie przez różne organizacje na mianowaniu kończąc.

Organa te w różnych okresach w mniejszym lub większym stopniu miały cechy organów samorządowych.

Pojęcie samorządu, a w szczególności samorządu w ubezpieczeniach społecznych było przedmiotem kontrowersji. Zarysowały się w piśmiennictwie międzywojennym dwie tendencje:

1. Samorząd to pewien zakres samodzielności i niezależności od centralnej administracji państwowej bez względu na tryb desygnowania jego organów. W tej koncepcji na czele samorządu, który powinien mieć osobowość prawną, mogą stać osoby mianowane przez władze państwowe.²

2. samorząd powinien charakteryzować się szczególną cechą jaką są jego społeczne treści. Jako cechę rozpoznawczą każdego samorządu uznawano rzeczywisty udział czynnika obywatelskiego w zakresie stanowienia i kontroli oraz posiadania przez niego gwarancji samodzielności, wyrażającej się m. in. poprzez wybieralność naczelnych organów.³

Nie zagłębiając się głębiej w rozważania teoretyczne, które jednak mają znaczenie zasadnicze przy określaniu kompetencji społecznych organów szczególnie z zakresu kontroli i nadzoru, posiadaniu lub braku kompetencji stanowiących czy też samego trybu powoływania tych organów i ich kierownictwo, warto przypomnieć istotne polskie rozwiązania prawne, które mogą być przyczynkiem do dyskusji na temat „Co dalej z Radą Nadzorczą ZUS”.

W ostatnich latach dialog społeczny, w ocenie partnerów społecznych, miał charakter pozorowany. Zawieszenie przez związki zawodowe udziału w pracach Trójstronnej Komisji ds Społeczno-Gospodarczych i Wojewódzkich Komisjach Dialogu Społecznego spowodowało, że na szczeblu centralnym pozostał tylko dialog dwustronny (rząd – pracodawcy), co w konsekwencji spowodowało, że coraz śmielej wszystkie strony dialogu uznają, że ten w obecnej formule już się wyczerpał. Trwają już dwustronne negocjacje między pracodawcami a związkami zawodowymi na temat przyszłości dialogu społecznego w Polsce.

„Przedstawiciele związków zawodowych i organizacji pracodawców rozpoczęli wspólne pracę nad Radą Dialogu Społecznego. Ma ona zastąpić komisję trójstronną. Mija właśnie rok, gdy OPZZ, NSZZ „Solidarność” i Forum Związków Zawodowych (FZZ) uzgodniły i zaprezentowały wspólne stanowisko dotyczące wizji uzdrowienia dialogu społecznego. Swoje oczekiwania w tym zakresie opracowały także organizacje pracodawców. Długo jednak trwało, by strona społeczna podjęła próbę uzgodnienia wspólnego projektu przepisów, które w miejsce sparaliżowanej komisji trójstronnej powołają nowe forum dialogu społecznego, tj. Radę Dialogu Społecznego (RDS). W ubiegłym tygodniu zakończyła się pierwsza, wstępna tura konsultacji w tej sprawie.”⁴

Obecnie, zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych:

1. Rada Nadzorcza Zakładu jest powoływana przez Prezesa Rady Ministrów na pięcioletnią kadencję, przy czym:

1. 4 członków, w tym przewodniczący Rady, powoływanych jest na wniosek ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, złożony w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych;

2. po 1 członku jest powoływanych na wniosek każdej z organizacji pracodawców i na wniosek każdej z organizacji związkowej, reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego

3. 1 członek jest powoływany na wniosek ogólnokrajowych organizacji emerytów i rencistów.

A zatem z chwilą zakończenia działalności przez Trójstronną Komisję ds Społeczno-Gospodarczych i powołania nowej instytucji dialogu społecznego zajdzie niezbędna konieczność nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W moim przekonaniu im wcześniej rozpocznie się społeczna dyskusja nad usytuowaniem prawnym Rady Nadzorczej ZUS w świetle przewidywanego nowego stanu prawnego – tym lepiej.

Postawione w tytule pytanie „Co dalej z Radą Nadzorczą ZUS” nabiera dodatkowego wymiaru, gdy weźmie się pod uwagę, że:

1. Liczba emerytów i rencistów w Polsce stanowi około połowy ubezpieczonych w powszechnym systemie i stale rośnie z uwagi na zjawisko starzenia się społeczeństwa;

2. Liczba zatrudnionych, mimo prawnego wydłużenia aktywności zawodowej poprzez ustawowe podniesienie wieku emerytalnego oraz obniżenie wieku rozpoczęcia edukacji szkolnej, szczególnie przy przewidywanej stopie bezrobocia nie niższej niż 6%, będzie w perspektywie najbliższych kilku dziesiątek lat systematycznie spadać. Stosunek zatrudnionych do świadczeniobiorców będzie znacznie niższy niż obecnie.

3. Związki zawodowe reprezentują obecnie ok. 2 milionów członków – pracowników, funkcjonariuszy oraz emerytów i rencistów.

4. Liczba osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na własny rachunek w 2012 r. wynosiła niespełna 2 miliony, z czego 1783,0 tys. przedsiębiorców zatrudniało nie więcej niż 9 osób. Przedsiębiorcy nie należą do związków zawodowych, związki nie działają także w tak małych przedsiębiorstwach.⁵

5. Liczba samozatrudnionych niebędących pracodawcami oraz świadczący pracę na podstawie umów zlecenia i o dzieło wynosi około 2,5 miliona osób.⁶

W tej sytuacji wątpliwym i nie oddającym rzeczywistości struktury społeczeństwa i struktury runku pracy wydaje się obecnie obowiązujący parytet przy powoływaniu reprezentantów poszczególnych grup ubezpieczonych oraz emerytów i rencistów w skład Rady Nadzorczej ZUS.

Istotnym problemem jest nie tylko skład Rady, który powinien w najpełniejszy sposób odzwierciedlać strukturę ubezpieczonych ale także tryb powoływania członków Rady. Mam tu na myśli nie tylko podmiot powołujący ale także tryb wyłaniania kandydatów na członków Rady. Na chwile obecną jest to to tyle istotne, że przeważająca liczba ubezpieczonych nie jest reprezentowana w składzie Rady. Być może warto w tym zakresie czerpać przykłady z rozwiązań choćby obowiązujących w takich krajach jak Niemcy (model podwójnych organów samorządowych), Francji (bezpośrednie wybory do tzw. rad administracyjnych) czy Finlandii (część członków powoływana przez Prezydenta, część przez Radę Ministrów).

Zachęcam także do bliższego zapoznania się z rodzimymi rozwiązaniami przyjętymi przez pierwszy rząd niepodległej Polski, który już w 1919 roku swoim dekretem wprowadził powszechne ubezpieczenie na wypadek choroby a kierowanie instytucjami ubezpieczeniowymi formalnie powierzył samorządowi. Podobne rozwiązania przyjął już parlament w ustawie z 19 maja 1920 roku.⁷ Mimo objęcia rządów przez obóz sanacji w przyjętej w tzw. ustawie scaleniowej z 1933 roku i znacznemu ograniczeniu roli samorządu ubezpieczeniowego w skład rady ubezpieczalni w 2/3 wchodzili przedstawiciele wybierani przez pracowników i w 1/3 przez pracodawców.⁸

Samorządność Rady nadzorczej to także tryb powoływania jego przewodniczącego i zastępców przewodniczącego. Prawidłowemu nadzorowi nad Zakładem Ubezpieczeń Społecznych nie sprzyja powoływanie przewodniczącego z grona przedstawicieli desygnowanych przez ministrów, zaś istniejąca obecnie praktyka unii personalnej przewodniczącego Rady Nadzorczej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i podsekretarza stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej nie jest w stanie w jakikolwiek sposób zastąpić zadania wyrażonego w powołanej wyżej ustawie, która stanowi, że „Nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.”

Literalnie interpretując powyższy zapis ustawowy można stwierdzić, że cały zakres działań Zakładu będący w sferze tzw. swobodnego uznania organu pozostaje poza nadzorem ministra. Jeżeli zatem Rada Nadzorcza miałaby mieć w przyszłości jakikolwiek uprawnienia stanowiące, ustawa powinna jednoznacznie rozgraniczyć zakres kompetencji nadzorczo-kontrolnych resortu pracy i organu społecznego w sposób czytelny i nie nakładających podobnych kompetencji obu organów.

Obowiązujące zapisy nie podejmują spraw związanych z procedurą, którą należałoby zastosować na przykład w przypadku gdyby Rada Nadzorcza:

– dokonała negatywnej okresowej pracy Zarządu Zakładu;

– nie zatwierdziła projektu rocznego planu finansowego Zakładu;

– nie zatwierdziła sprawozdania wykonania planu finansowego;

– nie zatwierdziła rocznego sprawozdania z działalności Zakładu;

– negatywnie zaopiniowała projekt planów finansowych FUS i FRD,

co sprawia wrażenie, że albo ustawodawca nie przyjmował do wiadomości, że przypadek taki może mieć miejsce, bądź uznał, że nie będzie to istotne z punktu widzenia prowadzonej polityki.

Nadanie uprawnień stanowiących organowi społecznemu jakim jest Rada Nadzorcza jest swoistym testem dla rządzących, czy chcą aby była ona liczącym się podmiotem polityki w zakresie ubezpieczeń społecznych czy pozostała, tak jak obecnie, organem fasadowym. Mimo bowiem całego szacunku dla członków Rady Nadzorczej i ich działań, trudno uznać wymienione w ustawie zadania przypisane temu organowi za istotne z punktu widzenia polityki ubezpieczeniowej państwa, szczególnie gdy w ślad za zadaniami organowi nie przypisano kompetencji choćby w zakresie istotnego wpływu na politykę kadrową.

Postulowane pod koniec lat osiemdziesiątych poprzedniego wieku propozycje daleko idących zmian w systemie ubezpieczeń społecznych wynikających ze zmian ustrojowych i głębokiego kryzysu ekonomicznego znalazły w dużej mierze swoje odzwierciedlenie w przeprowadzonej reformie systemu ubezpieczeń społecznych. Niestety nie pociągnęły one za sobą zmian w systemie nadzoru i kontroli nad ubezpieczeniami społecznymi i zwiększenia w udziału czynnika społecznego czego oczekiwano w ramach następującej demokratyzacji życia społecznego.

W tym zakresie reforma systemy wydaje się niepełna i wymagająca ukończenia. Dotyczy to przekształcenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w instytucję autonomiczną, o jakiej jest mowa w powołanej na wstępie Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy. Sprzyjać temu powinny wnioski i postulaty wysuwane w trakcie debaty publicznej zmierzające przede wszystkim do zwiększenia udziału czynnika społecznego w sprawowaniu faktycznego a nie fasadowego współuczestnictwa w kierowaniu tą instytucją.

Przypisy: