Waloryzacja, jako pojęcie ekonomiczne, zajmuje znaczącą pozycję w doktrynie. Jej istotę pojmują w różny sposób nie tylko ekonomiści, ale także prawnicy. Niestety, często w zależności od wyznawanej ideologii czy dyspozycyjności wobec rządzących.
Nie wkraczając w niuanse teoretyczne, dla potrzeb niniejszego tekstu można przyjąć, że w ujęciu finansów publicznych waloryzacja to zwiększanie nominalnej wysokości świadczeń emerytalno-rentowych z powodu utraty ich realnej wartości.
Metoda liczenia waloryzacji może uwzględniać szereg czynników. Najczęściej stosowane są dwa podstawowe, tj. wzrost kosztów utrzymania (czynnik cenowy) oraz wzrost płac w gospodarce narodowej (czynnik płacowy) – oddzielnie lub łącznie. Jest to waloryzacja przeprowadzana w oparciu o wcześniej ustalony algorytm. Może być także przeprowadzona, jak miało to miejsce w 2012 roku, w oparciu o arbitralnie narzucony przez rządzących sposób, poprzez podwyższenie wszystkich świadczeń o taką samą kwotę. O ile poprzednie metody waloryzacji spełniają cechy systemowe, to ten ostatni prowadzi do zachwiania istniejącego systemu i powoduje skutki finansowe dla świadczeniobiorców na cały okres pobierania emerytury lub renty.
Obecnie waloryzacja przeprowadzana jest o wskaźnik określony w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którym jest średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym (ogółem lub dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów), zwiększony o co najmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym.
W czerwcu każdego roku poprzedzającego waloryzację ewentualne zwiększenie wskaźnika powyżej przywołanych wyżej 20% jest przedmiotem negocjacji w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych.
Niestety zapis ustawy dopuszczający możliwość wyższego wskaźnika waloryzacji okazał się martwy. Strona rządowa nigdy nie zgodziła się na przyznanie świadczeniobiorcom wyższej podwyżki świadczeń niż tej, która wynikała z obowiązującego minimum. Takie stanowisko kolejnych rządów, obok samego mechanizmu waloryzacji, przyniosło szereg ujemnych zjawisk. Podwyższanie wszystkich świadczeń o taki sam procent powoduje bowiem, że następuje coraz większe rozwarcie nożyc pomiędzy świadczeniami najniższymi a najwyższymi nie tylko nominalnie, ale także realnie. Określając występujące zjawisko kolokwialnie można stwierdzić, że na waloryzacji tracą świadczeniobiorcy pobierający świadczenia w wysokości poniżej średniej, zaś zarabiają na niej mający emerytury i renty w najwyższych wysokościach. Waloryzacja utrzymuje realną wartość nabywczą jedynie świadczeń pobieranych w wysokości średniej.
Nie bez znaczenia jest także fakt, że w roku 2012 forsując w parlamencie ustawę o waloryzacji kwotowej rząd zaoszczędził w budżecie kwotę ok. 800 mln zł. W stanowisku Sejmu przekazanym do Trybunału Konstytucyjnego, który rozpatrywał sprawę zgodności z ustawą zasadniczą tzw. waloryzacji kwotowej, czytamy: „…wprowadzenie waloryzacji kwotowej spowodowało zmniejszenie kwoty środków publicznych, które musiałyby być przeznaczone na waloryzację na zasadach ogólnych.”. Niezależnie od tego w swoim komunikacie o orzeczeniu w sprawie K9/12 Trybunał Konstytucyjny „pochwalił” ustawodawcę za oszczędności budżetowe stwierdzając, że „odstąpienie od konieczności przeprowadzenia waloryzacji zgodnie z zasadami ogólnymi, uregulowanymi w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, pozwoliło na nieuwzględnianie we wskaźniku waloryzacji realnego wzrostu płac, a także umożliwiło, zgodnie z zasadą solidaryzmu społecznego, wzrost świadczeń emerytów i rencistów pobierających je w najniższej wysokości powyżej poziomu inflacji.”.
Również w roku 2013, z uwagi na brak realnego wzrostu płac w roku 2012 w stosunku do roku 2011, emerytury i renty zostały zwaloryzowane tylko o wskaźnik inflacyjny, czyli zostały podwyższone o 4%. W związku z powyższym w budżecie państwa pozostało nie wykorzystanych na waloryzację świadczeń kilkaset milionów złotych. Według wyliczeń ekspertów kwota ta wynosi ok. 720 milionów złotych.
W tej sytuacji Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych zwróciło się do rządu i osobiście do Premiera z apelem, aby zaoszczędzone środki, poprzez nowelizację art. 85 ustawy o emeryturach o rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przeznaczyć na poza-waloryzacyjne podwyższenie najniższych świadczeń. Apel spotkał się z negatywną odpowiedzią ze strony ministrów Finansów oraz Pracy i Polityki Społecznej.
Oczywiście, prowadzona przez rząd polityka sprowadzająca się do oszczędności finansów publicznych poprzez zmniejszanie transferów społecznych dotyka przede wszystkim pobierających świadczenia w najniższej ustawowej wysokości. Wysokości najniższej emerytury w relacji do minimalnej płacy, poczynając od 2000 roku, zawiera poniższa tabela.
Tabela 1. Stosunek najniższej emerytury do minimalnej płacy w latach 2000–2014
|
Minimalna płaca od |
Kwota w zł (brutto ze składką na ubezpieczenie) |
Najniższa emerytura od |
Kwota w zł (brutto) |
Stosunek emerytury do płacy w % |
|
1 marca 2000 r. |
700 |
1 czerwca 2000 r. |
470,51 |
67,72 |
|
1 stycznia 2001 r. |
760 |
1 czerwca 2001 r. |
530,26 |
69,77 |
|
1 stycznia 2002 r. |
760 |
1 czerwca 2002 r. |
532,91 |
70,12 |
|
1 stycznia 2003 r. |
800 |
1 marca 2003 r. |
552,63 |
69,08 |
|
1 stycznia 2004 r. |
824 |
1 marca 2004 r. |
562,58 |
68,27 |
|
1 stycznia 2005 r. |
849 |
1 marca 2005 r. |
562,58 |
66,26 |
|
1 stycznia 2006 r. |
899,10 |
1 marca 2006 r. |
597,46 |
66,45 |
|
1 stycznia 2007 r. |
936 |
1 stycznia 2007 r. |
597,46 |
63,83 |
|
1 stycznia 2008 r. |
1 126 |
1 marca 2008 r. |
636,29 |
56,51 |
|
1 stycznia 2009 r. |
1 276 |
1 marca 2009 r. |
675,10 |
52,90 |
|
1 stycznia 2010 r. |
1 317 |
1 marca 2010 r. |
706,29 |
53,63 |
|
1 stycznia 2011 r. |
1 386 |
1 marca 2011 r. |
728,18 |
52,54 |
|
1 stycznia 2012 r. |
1 500 |
1 marca 2012 r. |
799,18 |
53,28 |
|
1 stycznia 2013 r. |
1600 |
1 marca 2013 r. |
831,15 |
51,95 |
|
1 stycznia 2014 r. |
1680 |
1 marca 2014 r. |
844,45 |
50,26 |
Jak wynika z powyższego, wysokość najniższej emerytury do minimalnej płacy systematycznie obniża się od ok. 70% do niewiele powyżej 50%. Zjawisko to nasiliło się szczególnie w ostatnich 7 latach. Na poprawę sytuacji materialnej najbiedniejszych świadczeniobiorców w niewielkim i doraźnym stopniu wpłynęła tzw. waloryzacja kwotowa przeprowadzona w 2012 roku, która mimo tego została pozytywnie przyjęta przez część najbiedniejszych świadczeniobiorców, dla których każda dodatkowa złotówka w budżecie domowym ma duże znaczenie.
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych corocznie przeprowadza badania w zakresie wyliczenia wysokości tzw. minimum socjalnego i minimum egzystencji. Zgodnie z przyjętą definicją, stanowiącą podstawę badań: „Minimum socjalne to wskaźnik społeczny mierzący koszty utrzymania gospodarstw domowych. Zakres i poziom zaspokajanych potrzeb według tego modelu winny zapewniać takie warunki życiowe, by na każdym z etapów rozwoju człowieka umożliwić reprodukcję jego sił życiowych, posiadanie i wychowanie potomstwa oraz utrzymanie więzi społecznych. Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg, poniżej którego istnieje obszar niedostatku czy ubóstwa: stanowi górną granicę tego obszaru.”. Określane jest ono w kwotach netto.
Wysokość najniższych emerytur netto po odjęciu podatku dochodowego od osób fizycznych w stosunku do minimum socjalnego zawiera tabela nr 2.
Tabela 2. Stosunek najniższej emerytury do minimum socjalnego w latach 2000–2013
|
Rok |
Najniższa emerytura w zł (kwota brutto i przybliżona netto po odjęciu podatku) |
Wartość minimum socjalnego 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego (kwota netto) |
Stosunek emerytury do minimum socjalnego w % (wartości netto) |
|
2000 r. |
470,51 (381,11) |
641,20 |
59,44 |
|
2001 r. |
530,26 (429,51) |
695,50 |
61,76 |
|
2002 r. |
532,91 (431,66) |
722,89 |
59,71 |
|
2003 r. |
552,63 (447,64) |
729,40 |
61,37 |
|
2004 r. |
562,58 (455,69) |
757,12 |
60,19 |
|
2005 r. |
562,58 (455,69) |
780,31 |
58,40 |
|
2006 r. |
597,46 (483,94) |
800,80 |
60,43 |
|
2007 r. |
597,46 (483,94) |
822,18 |
58,86 |
|
2008 r. |
636,29 (515,39) |
871,61 |
59,13 |
|
2009 r. |
675,10 (555,58) |
907,09 |
61,03 |
|
2010 r. |
706,29 (579,16) |
943,52 |
61,38 |
|
2011 r. |
728,18 (597,11) |
984,37 |
60,66 |
|
2012 r. |
799,18 (655,33) |
1043,09 |
62,83 |
|
2013 r. |
831,15 (681,54) |
1064,76 (wrzesień) |
64,01 |
Zaspakajanie potrzeb życiowych emerytów niezmiennie utrzymuje się na poziomie znacznie niższym od minimum socjalnego i wynosi około 60% jego wartości. Tak wygląda dorobek życia osób po przepracowaniu kilkudziesięciu lat (co najmniej 20 w przypadku kobiet i 25 – mężczyzn). Relatywne zwiększenie wskaźnika w ostatnich latach nastąpiło w wyniku obniżenia o jeden procent wysokości podatku dochodowego od osób fizycznych.
Na konieczność zmiany formuły waloryzacji oraz na poza-waloryzacyjne podwyższenie najniższych świadczeń Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych zwraca rządowi uwagę już od kilku lat.
Dopiero w tym roku Minister Pracy i Polityki Społecznej Władysław Kosiniak-Kamysz wystąpił z propozycją prowadzenia rozmów o nowej formule waloryzacji emerytur i rent, która obowiązywać by miała od 2015 roku. Jak należy się domyślać, impulsem do podjęcia rozmów na temat koniecznych zmian stała się wysokość podwyżki świadczeń od marca tego roku. Wskaźnik waloryzacji wynosi bowiem 101,6% co przedkłada się na podwyższenie najniższych emerytur o ok. 13 zł miesięcznie. Niewątpliwie kwota ta nie wpłynie w jakikolwiek sposób na poprawę poziomu życia najuboższych świadczeniobiorców i nie zrekompensuje kwotowych podwyżek wielu artykułów i świadczeń opłacanych przez emerytów i rencistów, jakie miały miejsce w 2013 roku i będą nadal występować do czasu przyszłorocznej waloryzacji.
Według wstępnej propozycji szefa resortu świadczenia waloryzowane byłyby wszystkim o wysokość inflacji, a tylko najbiedniejszym dodatkowo o realny wzrost płac. Taka zapowiedź ma zapewne na celu osłodzenie goryczy odczuwanej przez wielu świadczeniobiorców.
Propozycja zgłoszona przez ministra już na wstępie budzi poważne wątpliwości konstytucyjne, zakłada bowiem nierówne traktowanie świadczeniobiorców. Jej wprowadzenie spowodowałoby ponownie, jak przy waloryzacji kwotowej, arbitralne określenie warunków, które świadczeniobiorca musiałby spełniać, aby zostać zaliczony do grupy „najbiedniejszych”. Odnoszę przy tym nieodparte wrażenie, że dzięki proponowanej zasadzie waloryzacji w budżecie państwa pozostało więcej środków, które w ramach pierwotnego podziału dochodu narodowego na pewno nie trafią do najbiedniejszych warstw społeczeństwa, zaś sama koncepcja stanowi mutację waloryzacji kwotowej.
Tej ostatniej warto poświęcić trochę więcej uwagi, choćby ze względu na uznanie jej przez Trybunał Konstytucyjny za zgodną z Konstytucją. Trybunał w uzasadnieniu do wyroku stwierdził, że waloryzacja kwotowa wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2012 r. jest elementem szerszego programu równoważenia finansów publicznych, który ma na celu zahamowanie wzrostu wysokości długu publicznego oraz utrzymanie tendencji spadkowej wielkości deficytu budżetowego. Nie po raz pierwszy uznał, że dobro finansów publicznych wyrażone w budżecie państwa na dany rok kalendarzowy jest dobrem najwyższym, przy którym dobro całej wielomilionowej rzeszy emerytów i rencistów nie jest chronione. Tym samym kolejny raz dał dowód na to, że jego wyroki mają charakter polityczny. Budżet państwa jest bowiem politycznym wyrazem woli rządzących, w jaki sposób dzielą dobro narodowe; jakim grupom społecznym przypadną najlepsze kąski, a jakim kości do ogryzania. Wyraził także swoiste pojmowanie zasady solidaryzmu społecznego. Otóż wg Trybunału polega on na odbieraniu uprawnień części świadczeniobiorców i przekazywaniu zaoszczędzonych środków na rzecz drugiej, nieco biedniejszej części. Powyższa moja ocena wyroku poparta jest także linią orzeczniczą samego Trybunału, który wskazywał na wyraźne zabarwienie ideologiczne pojęcia „sprawiedliwości społecznej”, stojąc na gruncie, iż „pojęcie sprawiedliwości społecznej zależy od istniejącego w danym społeczeństwie systemu norm i wartości, jest zatem uwarunkowane zarówno historycznie, jak i klasowo”. Zatem Trybunał w pełni zgodził się z polityką rządu, który przedstawiając projekt budżetu, a nastepnie ustawę o waloryzacji kwotowej zaskarzoną do Trybunału Konstytucyjnego, wyraził w nim swój klasowy charakter oraz swoje rozumienie systemu norm i wartości, które wcale nie musi istnieć w społeczeństwie i być przez niego akceptowalne.
Zdaniem Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych zasada solidaryzmu społecznego powinna przejawiać się przede wszystkim na poziomie obciążeń podatkowych i para-podatkowych, aby bogatsi obywatele wnosili do budżetu państwa znacznie wyższe daniny niż obywatele biedniejszych, i by korzystali z niego w skali znacznie mniejszej niż ma to miejsce obecnie. Warto o tym pamiętać tocząc dyskusję nad formułą przyszłej waloryzacji, która powinna zapewniać godziwy byt pobierającym świadczenia, szczególnie te najniższe, oraz zabezpieczać przez powstawaniem zjawiska tzw. starego portfela. Cele te powinny zostać osiągnięte bez naruszania zasady wzajemności (zależność między opłacaniem składki i jej wysokością oraz okresem płacenia składki a prawem do świadczenia i jego wysokością) i bez nieuzasadnionego podziału świadczeniobiorców na grupy, w stosunku do których stosowane byłyby inne zasady waloryzacji.
Niezależnie od określenia nowej formuły waloryzacji należy dokonywać sukcesywnej poza-waloryzacyjnej podwyżki najniższych ustawowych emerytur i rent, jeżeli ich wysokość po waloryzacji w stosunku do przyjętego algorytmu, np. do minimalnego wynagrodzenia, minimum socjalnego lub średniej wysokości emerytury, byłaby na niższym poziomie.
Aby zmienić relację najniższych emerytur w kwotach netto w stosunku do minimum socjalnego, wskazane jest obniżenie wysokości podatku (lub podwyższenie kwoty wolnej od podatku) osobom, które osiągają najniższe dochody. Ubytki dochodowe finansów publicznych mogą z powodzeniem zostać zrównoważone poprzez przywrócenie zlikwidowanej przed kilkoma laty progresywnej skali podatkowej dla najbogatszych obywateli.
Przy rozważeniach na temat nowych zasad waloryzacji należy wziąć pod uwagę także przyczyny powstawania rozwarstwienia dochodowego wśród świadczeniobiorców. Jedną z nich jest oczywiście formuła aktualnie obowiązującej waloryzacji świadczeń. Przypomnieć wypada, że osobom, które mają renty z tytułu niezdolności do pracy, a także emerytury przyznane na tzw. starych zasadach, wyliczano wysokość świadczenia przy zastosowaniu tzw. części socjalnej stanowiącej 24% kwoty bazowej. Kwota bazowa wynosi 100% przeciętnego wynagrodzenia pomniejszonego o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia społeczne, określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, w poprzednim roku kalendarzowym. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego kwota bazowa w roku 2013 wynosi 3191,93 zł, czyli część socjalna nowo przyznawanego świadczenia w kwocie 766,06 zł jest równa 91% najniższej emerytury. Odsetek ten od lat systematycznie wzrastał i będzie wzrastać. Wydaje się zatem, że tego czynnika nie można pominąć przy ustalaniu nowej formuły waloryzacji. Można na przykład całość środków przeznaczonych na waloryzację, wyliczonych wg aktualnie obowiązujących zasad, tj. wskaźnika inflacji i realnego wzrostu płac, podzielić między świadczeniobiorców wg innych zasad. Mianowicie każde świadczenie powinno wzrosnąć o jednakową kwotę stanowiącą część socjalną (24%), a pozostałe środki jak dotychczas można podzielić według obowiązującej zasady, tj. poprzez pomnożenie świadczenia i jego podstawy przez wskaźnik waloryzacji.
Do czasu kolejnej waloryzacji pozostał rok. Dobrze by się stało, by został on wykorzystany na rzetelne negocjacje rządu z organizacjami pracowników i pracodawców i na wypracowanie w konsensusie nowej formuły waloryzacji świadczeń, która powinna poprawić sytuację materialną emerytów, a także sprzyjać realizacji przyjętych przez Polskę zobowiązań.
Europejski Komitet Praw Społecznych we wnioskach zawartych w sprawozdaniu z 2013 roku dotyczących realizacji przez Polskę zapisów art. 12 Europejskiej Karty Społecznej z 1961 zwrócił uwagę na konieczność realizacji ustępu 2 tego artykułu stanowiącego o utrzymywaniu systemu zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy, lub w wersji zweryfikowanej – Europejskiego Kodeksu Zabezpieczenia Społecznego. Warto także przypomnieć, że w świetle ust. 3 tego artykułu należy „zabiegać o stopniowe podnoszenie systemu zabezpieczenia społecznego na wyższy poziom”.
Czy tak się stanie, czas pokaże. Najgorszy scenariusz, jaki można sobie wyobrazić, to taki, z jakim mamy do czynienia od lat: rząd arbitralnie określa zasady i wysokość wskaźnika waloryzacji. Nie przypuszczam żeby do tego jednak doszło – rok 2015 jest rokiem wyborów do Sejmu i Senatu RP.
Powyższy artykuł został opublikowany w: „Dialog. Pismo Dialogu Społecznego” nr 2/2014 (41)